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衡阳市2016年度教育费附加专项资金绩效评价报告

来源:市财政局   发布时间:2017-12-21

为进一步规范衡阳市教育费附加专项资金管理,强化绩效理念,切实提高资金使用效益,根据《中华人民共和国预算法》《国务院关于发布征收教育费附加的暂行规定的通知》(国发〔1986〕50号)《衡阳市人民政府关于全面推进预算绩效管理的意见》(衡政函〔2014〕73号)《衡阳市预算绩效管理暂行办法》(衡财绩〔2014〕439号)等文件精神和绩效评价相关工作要求,受衡阳市财政局委托,2017年10月13日— 11月20号,中政智信(北京)经济咨询有限公司(以下简称“中政智信”)对衡阳市2016年度教育费附加专项资金(以下简称“本项目”)使用情况开展了绩效评价。评价结果表明,本项目有效改善了市直学校基本办学条件,缓解了城区小学“大班额”现象,减轻了市直学校债务压力,为本市教育持续均衡协调发展提供了有效支撑,政策目标基本实现,实施情况总体良好。综合考虑项目单位自评结果和现场调研评价结果,本项目绩效评价得分为86.5分,绩效评定级别为“良”。但是,在资金管理、执行进度以及绩效目标实现程度等方面,还存在一些问题,需要在今后的管理中妥善解决。现将有关情况汇报如下:

一、项目概况

(一)项目背景

教育在经济社会发展中具有基础性、先导性和全局性的重要地位。教育经费投入是教育事业发展的物质基础,是公共财政的重要职能,教育费附加是为了发展教育事业而征收的一种专项资金。2016年,衡阳市政府根据全市教育事业发展规划和需要,安排教育费附加专项资金1.9亿元,专项用于改善中小学校教育设施和办学条件,发展职业教育。

(二)项目目标

该项目由市教育局具体组织实施,2016年度项目主要目标为:依据全市教育事业发展规划和实际需要,通过专项支出改善教育教学基本办学条件,排除校园安全隐患,改造薄弱学校,缓解“大班额”现象,添置教学装备,加强师资培训,提升教学质量,促进教育均衡发展。

二、绩效评价

(一)评价目的

对衡阳市2016年度教育费附加专项资金绩效进行评价的主要目的,是通过全面系统了解教育费附加专项资金投入去向的合理性、资金管理的规范性和实施结果的有效性等情况,认真总结项目实施的成效和问题,针对存在的问题提出切实可行的改进建议,进一步提升财政专项资金管理水平,提高财政资金的使用效益,为教育、财政等政府部门科学决策、规范管理专项资金提供依据。

(二)评价范围

根据市财政局要求,此次绩效评价范围为衡阳市2016年度教育费附加专项资金,总规模1.9亿元。其中,抽取进行现场绩效评价的30个项目实施单位共拨付7815.3万元,占此次评价的专项资金总规模的41%。

(三)评价原则及方法

作为第三方机构,中政智信本着客观公正、科学规范、绩效相关、公开透明的原则,运用成本效益分析法、比较法、专家评议法、公众评判法等分析方法,全面评价和重点评价相结合,现场评价与非现场评价相补充,对项目投入、过程、产出、效果四方面进行综合评价。

(四)评价依据

1.《中华人民共和国预算法》;

2.《中华人民共和国教育法》;

3.《国务院关于发布征收教育费附加的暂行规定的通知》(国发〔1986〕50号);

4.《湖南省教育费附加和地方教育附加征收管理办法》;

5.财政部关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知(财预〔2011〕285号);

6.财政部关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知(财预〔2013〕53号);

7.《关于规范绩效评价结果等级划分标准的通知》(财预便〔2017〕44号);

8.《衡阳市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》(衡政函〔2014〕73号);

9.《衡阳市预算绩效管理暂行办法》(衡财绩〔2014〕439号);

10.反映本项目项目立项、资金投入、项目管理、项目产出及效果的相关资料;

11.评价工作组现场调研资料;

12.与评价有关的其他资料。

(五)评价指标体系

中政智信根据财预〔2011〕285号文及财预〔2013〕53号文等相关精神,结合项目特点,在与市财政局、市教育局协商的基础上,最终确定了项目绩效评价指标体系,具体由四级指标组成,包括4项一级指标,7项二级指标,21项三级指标和29项四级指标,满分100分。详见附件1。

本次绩效评价综合绩效级别依据财预便〔2017〕44号文确定,分为4个等级:综合得分在90-100分,为优;80-89分,为良;60-79分,为中;0-59分,为差。

(六)评价工作组

绩效评价工作由衡阳市财政局牵头负责,成立“衡阳市教育费附加专项资金绩效评价工作组”,工作组成员由市财政局、市教育局、第三方机构、项目相关领域行业专家等组成。

(七)评价实施过程

评价工作整体分为评价准备、评价实施、评价报告和评价总结四个阶段。

1.评价准备阶段(10月13日-22日)

(1)组建评价工作小组。衡阳市财政局确定评价项目后,组织第三方机构中政智信成立评价工作小组。

(2)召开绩效评价工作部署专题会。10月18日,市财政局、市教育局联合组织召开绩效评价工作部署专题会,对项目单位和第三方绩效评价机构提出具体工作要求。

(3)明确评价目的和工作思路。按照衡阳市2017年度绩效评价工作整体部署,结合2016年度教育费附加专项方案设计目标及预期效果,明确本次评价项目目的及整体工作思路。

(4)收集、整理资料。评价工作小组针对项目情况,收集、整理并组织学习研究相关法律、法规、制度和政策规定。

(5)项目单位自评。各单位根据资料清单进行自评,撰写自评报告。

(6)撰写绩效评价实施方案。评价工作组在前期工作基础上,制定项目评价工作方案,明确评价内容及重点、评价原则及方法、评价程序、人员组成及分工、评价时间安排等。

(7)编制评价指标体系。评价工作组依据教育费附加项目基本情况,细化绩效评价指标体系,并设立评分标准。

(8)修改完善实施方案。实施方案经专家论证,评价工作组据此修改完善。

2.评价实施阶段(10月24日-11月3日)

(1)现场绩效调研。在审核前期资料基础上,根据需要赴现场调研。

(2)完善绩效评价指标体系。根据现场调研情况,进一步完善绩效评价指标体系。

(3)形成初步评价结论。根据现场调研情况及修改完善后的指标体系,初步形成量化的评价结论。

3.评价报告阶段(11月4日-20日)

(1)撰写评价报告。评价工作小组根据项目基本情况及初步形成的量化评价结论对项目绩效进行深入分析,撰写评价报告初稿。

(2)沟通初步评价意见。绩效评价报告初稿完成后,评价工作组就报告中所反映的问题与项目单位进行沟通,征求意见。

(3)形成正式绩效评价报告。评价工作组在被评价部门反馈意见基础上,对评价报告进行修改,形成正式绩效评价报告。

4.工作总结阶段(11月21日-25日)

评价工作结束后,评价工作组认真总结工作经验,针对评价过程中发现的问题,提出相应意见和建议。

 

 

 

表1 时间安排

 

 

三、评价结果

(一)评价指标分析

1.项目立项情况分析。

(1)立项规范性情况。

项目申报依据充分,程序规范,项目安排总体较为合理。2016年,市财政局和市教育局建立了教育费附加安排项目审核机制,按照项目单位提出申请、市教育局初审、市财政局复核、常务副市长和市长审定的程序,统筹安排、保障基本、突出重点、兼顾公平、集中力量解决教育发展中的薄弱环节,促进教育均衡发展。

但是,调研发现,大部分单位项目实施方案缺少具体年度实施计划,部分项目单位实施过程中出现项目变更、改变资金用途、进度缓慢等问题。

(2)绩效目标。

根据《湖南省预算绩效目标管理办法》规定,绩效目标是建立项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据,未按要求设定绩效目标的项目支出,不得纳入项目库管理,也不得申请部门预算资金。但是此次项目申报未按要求填报绩效目标申报表,不利于后期绩效跟踪以及绩效评价对比,绩效理念和绩效基础性工作有待提升。

(3)项目资金到位情况。

据统计,进行现场绩效评价的30个项目单位,2016年教育费附加专项资金财政批复项目预算7815.3万元,资金到位率100%。

2.项目实施过程情况分析。

(1)业务管理情况分析。

管理制度健全方面。大部分单位有项目管理制度,但是未根据实际情况更新完善,个别单位管理制度沿用的是多年前的,或者制度非常粗糙,几乎无指导性。

制度执行有效方面。部分项目单位项目资金的使用与预算批复用途相符,资金的支出审批手续齐全,会计核算及时。但是仍存在一些问题:一是部分学校改变资金使用范围未履行正常的申报审批手续;二是施工类项目未按要求实行监理管理;三是部分项目采购程序不规范;四是部分结余资金过大以及管理不够规范。

档案管理方面。项目单位的项目请示、批复、通知,招标公告、合同书等文件均留存较好,其中,逸夫中学、二十六中、特教学校资料非常完备,现场评价资料也能按要求准备齐全,其他单位则存在过程性资料不够全面、完整的情况。

项目保障方面。各项目实施团队有明确的项目负责人和具体实施人员,设施保障条件也较为完善。

(2)财务管理情况分析。

资金使用合规性。资金使用程序规范性方面,项目支出履行了报销审批手续,均能填写审批表、逐级审批、报销入账等。但在资金使用范围方面,仍有挪用、挤占专项资金的情况,未做到专款专用。

财务监控有效性。2016年,项目单位延续采用以前年度积累的财务管理经验,未根据实际情况更新完善财务管理。同时由于有的财务人员业务能力不高,绩效观念不深入,个别单位财务人员变动频繁,还兼顾教学任务,主管单位过程监管指导力度不足,导致个别项目中期出现偏差时没有得到及时纠正,从而增加了项目无法完成以及执行不规范的可能性。

3.项目产出情况分析。

(1)实际完成率。截至2017年10月底,大部分项目单位如期完成任务,已执行完成67个子项目,资金额6086.50万元,未完成子项目5个,资金额481万元,结算支付中10个,总体执行完成率77.88%,执行完成情况较好。

(2)完成及时情况。由于资金下拨较晚,大部分项目于2017年正式开展实施、验收、评估等各项工作,从2017年工作节奏上看,项目完成及时性较好。

(3)质量达标情况。各项工作验收合格,质量完成情况较好。

(4)成本节约情况。截至2017年10月,项目经费支出金额6086.5万元,资金执行率77.88%,项目总成本未超预算,成本控制情况较好。 

4.项目效益情况分析。

项目效果方面,总体表现良好: 2016年度教育费附加专项资金项目的实施,改善了学校师生教育学习条件,更新了教学设施设备,加强了基础建设和教育信息化建设,化解了学校债务压力,促进了全市教育健康持续发展。施工类项目在执行过程中,“三废”排放量未超标。服务对象满意度方面,项目主管部门和当地人民群众对项目的满意度较高,达到了预期目标。

(二)综合评价情况及评价结论

2016年度衡阳市教育费附加专项资金绩效评价平均得分为86.5分,按照《关于规范绩效评价结果等级划分标准的通知》(财预便〔2017〕44号)规定,综合评价等级为“良”。评价结果见表2、表3、表4。

 

表2综合评价结论及得分

 

 

表3 项目单位指标得分情况表

 

 

表4  项目单位得分排名

                                                   

 

 

四、工作成效及经验

  根据查阅资料和现场调研,衡阳市2016年度教育费附加专项资金整体运行良好,亮点突出。

(一)化解城区小学大班额工作成效显著

2016年继续投入5000万元,侧重四个“注重”:一是注重强化组织领导,实行责任追究;二是注重优惠政策支持,加大财政投入;三是注重科学合理布局,兼顾新老学校;四是注重教育资源均衡,打造优质教育。经三年的建设,城区新建学校18所,改扩建学校12所,增加学位38630个。2016年城区小学平均班额降至41人,较2012年下降25%。目前城区小学一至三年级班额都控制在50人左右,其他年级大班额现象也得到明显缓解。此项工作被财政部和省财政厅官网推介,并在全省财政教科文工作会作典型发言。

(二)改善了学校基本办学条件

市财政不断加大对学校基础设施建设投入,新建了市一中图书馆、体艺馆,衡钢中学、市十五中学学生食堂和宿舍,修建塑胶运动场,改造学生厕所,消除校园安全隐患,添置实验室、仪器室装备,同时对多所学校进行全面提质改造,改造后的学校发生翻天覆地变化,学校师生幸福感爆棚。今年,市特殊教育学校承接了全国教育年会,市二中承接了中韩青少年文化交流活动,充分展示衡阳教育、衡阳形象。

(三)缓解了中小学校债务压力

市财政2013-2016年累计安排学校化解债务资金5800余万元,其中,2016年投入2409万元化解高中教师集资款,有效缓解了学校债务负担和财务风险。

以上成效的取得是市财政和教育部门共同努力的结果,相关做法和经验值得认真总结和推介。

一是突出重点、科学安排。在充分调研论证基础上,教育费附加支出首先优先安排用于保政策、保稳定、保安全、保运转等四方面支出。优先安排消除校园安全隐患资金,同时化解6所高中教师集资款,消除危及学校正常运转的财务安全隐患,建设安全文明校园,构建和谐教育环境。其次,用于补短板,促进平衡发展等支出。兼顾优质学校提升和薄弱学校改造,兼顾发挥名师效用和师资全面培训,改善办学条件,提高教学质量,促进教育均衡发展。同时,适当集中财力,实施化解城区小学“大班额”三年行动,加强重点项目建设等支出。

二是集体研究、阳光操作。教育费附加支出计划由市教育局报送初步分配方案后,市财政局分管副局长带队走访所有市直教育单位和学校,采取听取情况介绍和现场实地勘察的方式,对各单位近年教育费附加资金使用情况和当前存在的实际困难进行调研,并实地勘察丈量了26个化解城区大班额“三年行动计划”项目,以及城区34所学校62个危旧校舍维修改造项目,掌握第一手资料,调研全面,重点突出。经多次沟通衔接,市财政与教育部门达成一致意见,共同提出2016年教育费附加资金安排方案,上报市政府审定后将支出计划下达各相关单位,并在教育系统内公开。

三是绩效评价、跟踪问效。市财政局于2015年、2016年先后两次引入第三方机构进行绩效评价,除消除大班额和高考奖励资金外,要求对所有项目单位进行现场调研走访,现场指导各项目单位改进管理措施,完善管理办法,建立绩效评价长效机制,同时将项目完成情况作为以后年度审批立项的参考依据,以强化对资金使用过程的监督和效益分析,切实提高资金使用效率。比如对以往年度安排的已完工项目,在财政评审及绩效评价基础上,追加安排资金;对以往年度安排但当年绩效评价时仍未实施的项目,提出项目变更建议;对上年已安排项目绩效评价结果不理想的,减少安排额度或不予安排;对当年拟安排项目,实行绩效目标明确的优先安排。绩效意识逐步深入,也践行了引入社会力量提供服务的理念。

五、存在的主要问题

(一)专项资金管理办法及实施细则缺位,管理依据不足

主管部门未制定相应的教育费附加专项资金管理制度,不利于有效加强专项资金管理。由于制度约束不严,项目实施过程中容易出现预算支出进度滞后、专项资金用于非专项支持领域、支出安排不够优等问题。

(二)绩效目标缺失,绩效管理基础性工作有待进一步加强

绩效目标是预算绩效管理的基础。评价组发现,各项目单位在项目预算绩效目标设置方面问题较多:一是预算绩效目标设置缺失。各项目单位在申报预算时,未按要求填报项目支出绩效目标表,项目实施和支出进度不明确、具体,不利于有效跟踪预算执行进度,科学开展绩效评价。二是项目实施的工作目标不够细化,可操作性不强,不利于后续工作监督和评价对比。

(三)资金下达时间较晚

2016年教育费附加专项资金指标下达日为2016年11月28日,几近年底。由于资金下达较晚,全部支出及项目实施进度必受影响,不可避免导致资金结余结转。2016年度预算批复资金7815.3万元,截至2016年12月31日,账面支出4012.12万元,结转结余金额3803.18万元,当年执行率仅51.34%。截止至评价日,资金支出6086.5万元,资金执行率77.88%。

 

(四)资金使用规范性有待加强

部分项目单位专项资金核算不清晰,每一个项目资金收支结余在账目上不能一目了然,挤占挪用专项资金问题依然存在,未完全做到“专款专用”,项目调整以及改变资金用途未履行正常的审批程序。资金使用规范性有待加强。

(五)项目管理有待进一步提升

一是项目前期规划意识不强。未科学合理制定学校项目建设规划,未建立教育系统三年滚动建设项目库,对于项目内容、必要性、可行性分析和投资测算欠缺详细科学研究,致使项目在执行过程中出现项目变更甚至停滞的情况。

二是项目实施程序不规范。按规定应先评审、后采购、再实施,但部分学校零星维修工程较多,往往是实施完成后再集中办理采购手续,加上学校项目多安排在假期施工,工期较紧,有时手续办理不及时,未采购招标就实施的现象时有发生。

三是项目过程性资料不够完善。实地调查中,一些学校建设资料不够详实,特别是过程性资料缺乏,主要体现在有的资料较为零散、未做汇总整理,资料系统性不足,有的基建类项目资料不够详实,平时也未注意收集图片资料,不能全面提供前后相关佐证。自评报告项目资金涉及项目内容不详细,个别单位自评报告过于简单,甚至缺失。

四是项目建设管理欠严谨。(1)施工类项目,除特教中学、外国语学校、十五中、十七中以外,其他项目单位均未按照《建设工程质量管理条例》规定实行监理,均由学校自行监督,且大部分学校工程施工记录缺失或记录不详细。(2)有的学校未对施工单位送审文件进行严格把关,有的签证单材料单价过高,有的项目单位签署“以财政评审意见为准”等意见推卸应承担的责任,部分学校签证随意,未履行结算把关职责,导致项目结算评审困难,结算造价远超中标金额。(3)有拆分合同、规避公开招标之嫌。根据2016年政府采购法规定,5万以上履行政府采购程序,10万以上要挂网公开招标,有些学校把应招标的项目化整为零,分解成10万以下项目实行自行采购,规避招投标。(4)个别单位合同签署不规范。维修改造合同仅有学校签章,施工合同无施工方签章,合同无法律效力。(5)部分项目单位结余资金过大。(6)项目命名不够规范,项目名称与实际实施内容不一致。

五是部分项目质量不高。学校无工程项目技术力量,对项目质量难以把关到位,部分学校在建设使用后几年内就出现了漏水、脱落、下水道不通等问题,后续又需要支付额外财政资金进行维修改造。

六、建议

根据调研情况,为进一步加强专项资金管理,推动教育事业发展,现提出以下建议。

(一)尽快研究制定专项资金管理办法

尽快研究制定市教育费附加专项资金管理办法。为切实有效规范教育费附加专项资金管理,结合教育实际和长远规划,制定出台《衡阳市教育费附加专项资金管理办法》,做到一个专项一个管理办法,建立科学、规范的资金运行机制。

(二)加强绩效基础性工作

 针对项目预算绩效目标设置缺失,项目目标内容不够细化、具体的问题,建议学校建设项目将预算绩效目标设置与工作目标设置相统筹、相衔接,在项目绩效目标设定中,进一步细化指标内容,科学量化指标,明确指标的信息来源和评价导向,必须符合学校特点和校园规划,必须经过必要性、可行性分析和投资测算,必须明确绩效目标和绩效保障措施;没有财政评审预算或上限值的项目原则上不安排资金,没有通过结算的不安排缺口资金,两年未使用的项目资金由财政收回;上年已安排项目但绩效评价结果不理想的,减少安排额度或不予安排;随意变更规划和设计,扩大建设规模,增加建设内容,提高建设标准而造成超支的项目,不追加安排资金。以后在申请教育费附加资金时,项目单位必须向财政提交项目申报书和绩效目标申报表,更好发挥绩效目标的引导作用。

(三)优化资金管理和支出安排,提升预算和财务管理水平。

一是树立预算管理意识。建立学校项目建设三年滚动项目库,每年对三年项目进行调整完善,经评估论证排序确定当年项目,确保预算批复后项目能开工,资金能用出去。对于当年结转结余资金较多的项目,应当相应调减下一年度的预算安排,首先用结转资金满足项目建设需求。注重项目建设和相关能力建设之间的平衡。特别是学校的条件装备和信息化建设,不能等资金到位了再着手分配。入库的新建或维修项目提前经市财政局教科文科审核后送评审中心评审,争取教育费附加项目与部门预算同步下达,暑期全面开工。

二是加强项目资金管理。按照“谁使用、谁负责”的原则,项目单位必须加强项目资金使用管理,按照资金管理制度进行核算,做到专款专用,提高资金使用效益。项目竣工验收前的工程款支付累计额原则上不超过备案合同价的70%;竣工验收后支付累计额原则上不超过备案合同价的85%;竣工结算审计终审后支付累计额原则上不超过备案合同价的95%;因规划设计之外造成工程变更增加的工程价款,不纳入工程进度款支付范围,在竣工结算审计终审后支付。

三是提升财务管理水平。加强财务人员培训,努力提高财务人员业务能力及素质,规范会计核算,提升财务管理水平。

(四)加强项目过程管理

一是严格项目实施程序。从资金申报、项目审定、采购审批、抽取代理、发布公告、招投标等,全程每环节均通过政府采购网进行实施,实现政府采购全过程公开、公平、透明。项目实施前,明确设计方案,请专业预算编制单位编制预算。同时严格变更管理,工程项目经评审后,原则上不允许变更,特殊情况如需变更,按照《衡阳市政府投资建设项目工程变更管理办法》(衡政办发〔2016〕47号)执行,如果变更金额超过中标价10%以上需报送市政府批准。二是加快手续办理,特别是土地证和施工许可证,要保证项目依法合规进行建设,没有开工的项目要尽快启动。三是提高规划设计水平。优选一流的规划设计单位,确保安全、适用、经济、绿色、美观的要求。四是严格工程管理,中标的实施、建立主要管理人员要到岗到位,确保工程优质、过程安全,同时加快工程进度,抓住寒假、暑假黄金季节,在保证工程质量前提下,抢工期、抓进度,确保按时完成建设任务;五是加强项目动态管理。在专项资金项目执行过程中,注重加强对全市教育费附加资金动态管理,定期公布项目资金执行进度,定期召开专项资金执行情况调度会,将专项资金执行情况纳入年度考核,促进专项资金按预算执行。六是抓好资料档案管理,平时注重影像资料的收集整理,项目签证必须真实、准确,保存隐蔽工程相关影像资料,便于结算核实,若发现虚假签证,移交纪检部门追究相关责任。

(五)加大多方监管力度

1.严格按照《中华人民共和国教育法》“教育经费必须用于教育,不得挪用、克扣”的相关规定,把有限的经费用在刀刃上,进一步加大对教育费附加专项资金使用单位的监管力度,防止资金在管理使用上出现问题。普查与抽查相结合,定期检查与不定期检查相结合,对项目的资金使用情况进行审计和绩效评价,发现问题及时处理,严肃查处挤占、挪用专项资金等违规行为,同时,逐步实行教育费附加专项经费公告制度,发挥社会和舆论监督作用。确保专项资金使用的合规性和使用效益,全力保障教育事业更好更快发展。2.建立多维度第三方机构监管机制,引入社会力量提供服务,注重过程指导。引入社会化评审,委托专业第三方机构,组建专家评审委员会,对教育费专项资金项目进行评审,对项目申报进行筛选、排序,并由专家评审委员会签字确认。采用官网发布项目申报通知、业务及财务管理制度、培训通知等资料,并开设项目专栏,作为项目公告、公开实施和宣传动员的平台,将项目文件、实施方案、申报要求、评审原则、立项名单、管理办法、实施情况、存在问题、典型经验等内容第一时间进行网上公布,接受社会监督。该做法一方面有利于加强群众对财政资金投入、使用的了解和监督;另一方面有利于提高项目实施的公平性、加大宣传力度,扩大项目社会效益。

七、其他需说明的问题

1.本报告中“项目经费”相关数据,均以项目单位提供的项目支出明细账、财务报表为来源依据。

2.项目申报时未按要求填写绩效目标,在此次绩效评价工作资料准备中,中介机构要求补充,具有滞后性。