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2016年度衡阳市旅游专项资金绩效评价报告

来源:市财政局   发布时间:2017-12-25

为规范和加强衡阳市旅游专项资金管理,切实提高资金使用效益,根据《衡阳市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》(衡政函〔2014年〕73号)、《衡阳市预算绩效管理暂行办法》(衡财绩〔2014年〕439号)等文件精神,市财政局绩效评价工作组于2017年9月-11月对衡阳市旅游外侨民宗局(以下简称“市旅游局”)承担的2016年度旅游专项资金项目实施了绩效评价。现将项目绩效评价情况报告如下:

一、项目基本情况

(一)项目绩效目标

1.总体绩效目标

深入贯彻落实国务院《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》和《湖南省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》精神,紧抓中央支持长江经济带和21世纪海上丝绸之路的重大发展机遇,围绕把旅游业培育成为现代服务业的龙头产业和国民经济的战略性支柱产业,以全域旅游引领产业发展,着重打造南岳旅游龙头及南岳衡山旅游经济新区,围绕建设“湖湘文化名城”大力提升中心城区旅游功能,加快推进旅游产业转型升级,努力把衡阳建设成为湖南省对接粤港澳的重要窗口、南中国著名休闲旅游胜地以及具有国际影响力的旅游目的地城市。

2.具体绩效目标

1.实施旅游精品创建工程

一是加快品牌建设。对全市旅游景区进行全面的提质升级,力争年内成功创建1家以上国家4A级旅游景区,强化衡阳市旅游品牌支撑和核心竞争力。加快推进石鼓书院、东洲岛和廻雁峰等景区提质建设,为打捆申报国家5A级旅游景区奠定坚实基础。二是加快旅游招商项目库建设。开展全面的旅游资源普查与统计,深挖资源潜力,精心谋划、包装一批前景好、吸引力强、符合产业政策、能突显本地旅游资源优势的旅游招商项目,通过网络平台和国际、国内旅交会及各类招商洽谈会广泛推介,以大招商、大引资实现衡阳旅游的大发展、大跨越。

2.实施乡村旅游扶贫富民工程

充分发挥乡村旅游的扶贫、富民、美乡效应,积极培育、引导和规范常宁塔山、衡南宝盖、蒸湘区雨母山、珠晖区双水湾乡村旅游生态园、衡山野莓谷等乡村旅游景区(点)的发展,精心策划举办极具地域特色的乡村生态旅游节会活动,建设一批乡村生态旅游示范区和湖湘风情文化旅游小镇,让衡阳的乡村成为能让人唤起乡愁、品尝乡味、体验乡俗的美丽乡村,打造湖南乡村生态旅游发展新高地。

3.实施旅游品牌营销工程

创新营销思路,拓展营销渠道,立足“四个”平台,全面提升“福寿圣地·文化之都”旅游品牌的知名度和美誉度。一是立足媒体营销平台。推进多媒体融合营销,集中优势资金在央视、湖南卫视等境内外主流媒体名牌栏目黄金时段投放衡阳旅游形象广告;在京广高铁、湘桂高铁等途经衡阳的旅客列车上投放衡阳旅游形象播音广告;进一步加强与各级媒体的合作,积极探索微博、微信、微电影等新媒体营销方式。二是立足节会营销平台。精心组织衡阳市旅游商品创作设计大赛,开发推出一批能反应衡阳文化、代表衡阳形象、极具市场前景的旅游商品和品牌;继续策划举办好2016中国·衡阳乡村生态旅游节等系列旅游节会活动,争取办出影响、办出效益、办成品牌、办成常态。三是立足推介营销平台。积极组团参加国际、国内旅游交易会,与重点城市、重点景区携手开展旅游战略合作,做到资源互享、信息互通、客源互送。四是立足资料营销平台。高品质编印发行《衡阳之美》宣传画册等旅游宣传资料,拍摄新的衡阳旅游宣传片,全面提升旅游形象。

4.实施旅游服务质量提升工程

以创建全国文明城市为抓手,加强旅游市场管理,规范旅游市场秩序,打造衡阳诚信旅游、阳光旅游、文明旅游、安全旅游、快乐旅游、便捷旅游的品牌。加强旅游教育培训,大力推行和普及服务标准,全面规范和提升旅行社、星级宾馆、旅游餐饮、旅游交通、景区讲解、导游服务等旅游服务。

5.实施旅游市场巩固拓展工程

实施积极的市场开拓战略,充分发挥衡阳的区位优势、交通优势、资源优势,围绕“高空、高铁、高速”等交通干线,进一步稳固传统客源市场,大力拓展新兴客源市场和境外客源市场。特别是以南岳机场新航线开通为契机,组织举办衡阳旅游专场推介会,实现与当地旅游部门和旅行商的高效对接,吸引游客来衡旅游观光、休闲度假,力争实现来衡游客数量、质量“双量”提升。

 

(二)项目绩效情况

1.项目资金安排情况

2016年,市财政于2016年11月22日下达资金指标(衡财外指〔2016〕431号),安排旅游发展项目资金1,187.00万元用于旅游宣传促销、旅游项目建设等专项,其中安排市旅游局本级532.00万元,各县市区及项目单位655.00万元。

2.项目资金使用情况

(1)市旅游局本级:2016年度分配市旅游局专项资金532.00万元,评价小组全部进行了检查,截至2017年10月已支出341.72万元。

(2)各县市区及项目单位:2016年度分配各县市区及项目单位旅游专项资金655.00万元,评价小组抽查珠晖区、衡南县、耒阳市、石鼓区等四个县市区,现场评价了衡阳市第二届乡村生态旅游节补助、第二届宝盖银杏节补助、蔡伦竹海泉水湾山庄配套设施建设、石鼓区角山乡旭东村危桥改造(由原合江街道五里牌社区旅游扶贫项目调整)等4个项目所分配的资金300万元,占分配各县市区及项目单位的资金比例45.80 %,现场评价实施单位所分配的专项资金已全部使用。

3.资金管理情况

旅游专项资金主要按照《衡阳市市级财政专项资金管理办法》(衡政办发〔2015〕27号文件)的规定进行管理,《衡阳市市级财政专项资金管理办法》对专项资金设立、调整和撤销、安排使用和执行、绩效管理等环节进行了规范。市旅游局和项目单位基本遵守了管理办法,但存在执行欠规范的情况。

4.项目管理情况

根据《衡阳市促进旅游经济发展实施办法》(衡财外〔2016〕466号文件)规定,社会资本投资建设的旅游项目,由项目单位直接向市旅游局和市财政局申报。由市财政局会同市旅游局汇总申报项目、组织审核、提出资金安排方案,上报市人民政府批准后实行直接补助;市人民政府主办、各县市区承办的国家级、省级、市级旅游节会活动,由市旅游局报市人民政府批准实施。各县市区主办的旅游节活动,由各县市区报市人民政府批准实施,并报市旅游局备案。旅游品牌创建、旅游节会奖等促进旅游投资和消费奖励资金,由市旅游局、市财政局共同审核,提出奖励意见,报市人民政府批准。市财政局根据市人民政府批准意见将奖励资金直接拨付到各县市区或项目单位。

5.项目任务完成情况

2016年衡阳市旅游专项资金共安排了四类项目,其中旅游品牌创建、旅游节会补助等两类项目属于奖补类项目,任务完成后给予适当的财政扶持。其余两类项目中旅游项目建设类已全部完成,旅游宣传促销类除了交通指示牌安装因实施条件不成熟、高铁机场火车站汽车站游客接待中心因总体规划需调整导致项目未启动外,其他已全部完成。总体而言项目任务完成较好。

二、绩效评价工作情况

(一)绩效评价目的

通过开展项目绩效评价工作,及时发现项目在申报审批、项目资金落实、业务管理、财务管理、项目产出及实施效果中的薄弱环节,及时改进、加强控制和管理,总结推广好的做法和经验,进一步推进项目顺利实施,规范项目管理,切实提高专项资金使用效率。同时,通过资金的使用情况进行绩效评价,衡量项目资金的产出与绩效,了解、分析、检验项目是否达到预期目标,资金使用是否有效,为以后年度项目安排及资金管理提供重要依据。

(二)绩效评价过程

根据《衡阳市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》文件精神,市财政局及时研究开展绩效评价的有关工作方案,拟定了《2016年度衡阳市旅游专项资金第三方绩效评价工作方案》,部署主管部门负责绩效评价自评工作,并按要求报送项目绩效自评报告。单位自评后,市财政局组织成立了绩效评价工作组,负责绩效评价工作的组织领导和具体实施,组织、督促和复核衡阳市旅游专项资金绩效评价实施工作,并形成绩效评价报告。

2017年9月至11月期间,评价小组前往市旅游局及抽查的县市区进行了现场评价。评价小组通过实施访谈相关人员、查阅收集相关资料、审查账簿凭证、现场查看项目具体实施情况等评价程序后,向市民发放调查问卷100份,收回调查问卷98份(其中2份为无效问卷),了解项目实施效果及存在的问题。对各项目进行分析评价,并结合现场评价情况,采取目标预定与实施效果比较法,对评价对象进行定量定性分析和综合汇总分析,最终确定项目实施效果是否与年初计划相符、与上报自查报告相符,从而形成评价结论。

三、综合评价结果

通过实施2016年旅游专项资金项目,全市旅游产业基础和配套投入持续扩大,产业结构逐步优化,节庆活动有序开展,品牌宣传效果良好,旅游产业呈现逐步壮大、后劲增强、持续发展的良好态势。但项目单位在资金管理和项目管理方面还有待进一步规范。

根据《2016年度衡阳市旅游专项资金绩效评价指标表》,2016年度市旅游专项资金绩效评价综合得分为80.48分。评价等级为“良”。

四、项目主要绩效   

(一)突出规划引领,明确发展路径

推进旅游发展规划编制,已编制完成了《衡阳市旅游业“十三五”发展规划纲要》,为衡阳市旅游业“十三五”期间又好又快发展奠定了规划基础。同时,启动了《南岳衡山旅游新区发展规划》《衡阳市抗战名城旅游规划》《衡阳市历史文化名城旅游规划》《石鼓书院-回雁峰-东洲岛打捆创建国家5A级旅游景区规划》《雨母风景区建设规划》等规划项目,为加快建设旅游强市描绘发展蓝图、明确发展路径。

(二)多维立体宣传推介,树立品牌形象

一是在中央电视台一套《新闻联播》前黄金时段播放衡阳旅游形象广告,在湖南卫视《天气预报》栏目投放了景区广告,提升衡阳旅游的知名度。二是加强与城管、交警等部门协调联动,增补城区道路旅游交通指示牌和户外广告牌,营造了浓厚的旅游发展氛围。三是与衡阳师范学院合作运营“乐游衡阳”微信公众号,构建对外推广的新平台,力推衡阳风景名胜、历史文化、名人传奇、美食地图、交通导航等内容,并对旅游部门的活动进行报道,对旅游政策解读,挖掘新旅游资源与推广等,广受网友好评。四是与北京微景天下科技有限公司合作打造衡阳城市云名片。集结衡阳市18个A级景区和12个乡村旅游点的自然风光、旅游资源、文化特色,通过网站、APP、微信公众号、朋友圈等传播平台向网民传播。截止目前,已完成8个景区的全景拍摄及后期制作工作。五是与中国邮政合作,在EMS信封上印制衡阳市国家4A级以上旅游景区的图片、资料等信息,把衡阳美景传递到海内外。六是“请进来、走出去”宣传推介。 5月举办了“寿比南山·南岳衡山 2016旅游营销签约大会”,向100余家旅游企业、旅游网络公司、媒体等宣传推介衡阳;开展2016年衡阳“中国旅游日”暨文明旅游宣传活动,向广大市民宣传推介“家门口”的旅游资源;牵头南岳区旅游局在武汉市、南昌市、南宁市三地举办了旅游推介会,并组织重点县市区旅游局及旅游景点参加了省旅游局组织的广州推介会、第三届四川旅游交易博览会、2016中国国际旅游交易会,向世界各地的与会人员推介衡阳,扩大影响力与知名度。

(三)精心举办节会活动,丰富产品业态

成功举办了衡阳县第五届油菜花节、“绿色蒸湘·花漫雨母”市民徒步大会暨蒸湘区美丽乡村生态旅游活动、中国?衡山2016(第三届)乡村生态旅游节系列活动、第二届南岳星空节、“黄花美·祁东情”2016中国·祁东黄花菜节、2016湖南·衡东乡村生态旅游文化节系列活动、珠晖区四美茶山系列节会、第二届衡南宝盖银杏文化节等10余个节会活动,进一步丰富四季旅游产品业态,做大做强衡阳市节庆旅游品牌。受到了中央、省、市各级媒体的关注与报导。

(四)实施人才兴旅工程,培育旅游人才方阵

一是强化从旅干部队伍建设。积极整合人事资源,综合考虑专业素质、知识结构、年龄层次及管理人数,全力打造结构合理、素质优良的旅游干部队伍;二是加大旅游从业人员培训力度。11月,衡阳市邀请财政部PPP示范项目评审专家、建纬(北京)律师事务所主任谭敬慧为全市旅游部门领导、机关干部、旅游企业和投融资公司负责人开展PPP项目知识讲座。10月,市旅游局举办全市全域旅游发展培训班,邀请湖南师范大学旅游学院教授许春晓进行专题授课,参与培训人员涵盖市、县(市、区)分管领导、旅游工作部门和重点旅游乡镇;三是积极选送干部精研深修。市旅游局选送规划科科长参加市农办和市委组织部在浙江大学联合举办的新农村建设暨发展乡村旅游培训班,开拓视野,增强专业素养。

五、存在的问题

(一)龙头辐射作用有待提高

   衡阳旅游的龙头南岳衡山,带动作用欠佳。与五岳之一的东岳泰山相比,泰山早已入选世界首例文化与自然“双遗产”,南岳自2010年“五岳”联合申遗失败后,就此搁浅。2016年,南岳区接待游客总量、旅游总收入分别比泰山区少614.33万人次、30.16亿元。南岳衡山原有的寿文化节、春节幸运香火法会等特色节会活动没有得到传承,也没有与市内其他景区开展合作营销,旅游龙头引领和辐射带动作用有待提高。

(二)旅游节庆市场化程度低,营销力度不够,缺乏专业性节庆机构和人才。

本次评价的8个旅游节庆活动均由政府部门牵头主办,政府是完成各项工作的主体,许多工作的完成依靠行政命令,只注重节庆本身,举办之前缺少对市场进行需求调查和分析,缺少营销计划,节后没有主动总结经验与不足,办节的绩效观念不能有效地应用于旅游节庆的组织管理中,缺乏完善的制度和程序来推动、规范和约束市场化运作。再者衡阳目前少有专业性节庆策划运作机构,政府部门也没有设立节庆办之类的机构。节庆专业人才紧缺,参与组织者基本都是政府部门和政府工作人员,无法满足日益兴起的节庆旅游发展需要。

(三)专项资金管理有待加强

1.资金下达时间滞后

2016年旅游专项资金于当年11月22日才下达指标,资金下达时间滞后,影响项目时效。

2.项目调整无市财政局批复

石鼓区将旅游专项资金20万元,整合用于支持危桥改造,项目调整未经衡阳市财政局批复。

3.不合规票据入账

如:衡阳市旅游局存在白条付款、往来收据代替支出发票等现象,不符合《中华人民共和国发票管理办法》的相关规定。

4.大额现金付款

如:衡南县宝盖镇财政所存在大额现金付款。

5.收款人与合同、发票不一致

如:珠晖区工商联订立的旅游节乡味厨房协议书中合同签订方与发票开具方为“湖南乡润农贸土产发展有限公司”,但财政授权支付凭证的收款人为“禹衡华”, 湖南乡润农贸土产发展有限公司未向晖区工商联出具由禹衡华代收合同款的授权委托书,存在法律风险。

(四)政府采购有待规范

1.自行采购流程不符合要求

检查政府采购资料,执行自行采购流程与《湖南省政府采购工作规范》有偏差。《湖南省政府采购工作规范》要求采购人实施政府采购行为时,应先由财政部门审批确定采购方式后,采购人再签订政府采购合同、组织履约验收。实际操作为先签订合同,后去政府采购办进行政府采购报批。例如:衡阳市旅游局实施的旅游宣传标识牌制作项目与衡阳市环保广告经营部订立合同日为2016年8月23日,但政府采购审批日为12月16日;衡阳市十三五旅游规划编制项目与楚人旅游规划设计公司合同日为2016年3月22日,但政府采购审批日为9月7日。

2.政府采购执行欠到位

(1)无政府采购审批资料:珠晖区工商联与长沙市邦阳文化传播有限公司于2017年3月6日签订的合同书金额13.9万元、珠晖区宣传部与衡阳市百合庆典礼仪文化传播有限公司于2017年3月6日签订的庆典服务合同金额50万元,衡南县宝盖镇人民政府与王文革于2016年10月19日签订的银杏广场文化长廊工程承包合同金额37万元,按照衡阳市政府采购的相关规定应进行政府采购,但实施单位均未提供政府采购审批资料。

(2)无验收资料:衡南县宝盖镇人民政府与王文革于2016年10月19日签订的银杏广场文化长廊工程承包合同约定工程完工验收后付款,款项于完工后一次性付清;衡阳市旅游局组织实施的旅游宣传品制作、重大旅游项目招商引资指南制作、旅游宣传标识标牌制作、高铁衡阳东站立柱广告、高铁南长沙南站灯箱、出站口广告等项目均已完成,以上付款无相应验收资料。

(五)部分项目未启动、个别项目产出滞后

因衡阳正在创建文明城市,交通指示牌安装项目已纳入城市形象建设内容,项目需经相关管理部门同意才能启动。高铁机场火车站汽车站游客接待中心项目因计划变更总体规划而暂时搁置。衡阳市“十三五”旅游规划编制项目于2016年9月交付成果,该规划是各县(区)编制“十三五”旅游规划的重要依据。2016年是“十三五”的开篇年,9月才完成市级层面的规划编制,产出滞后影响衡阳旅游行业的统筹发展。

 

六、相关建议

一是建议根据《衡阳市旅游业“十三五”发展规划纲要》的建设目标,结合衡阳市旅游业发展的实际以及当前迫切需要解决的问题,适应新时代要求,全市上下都要加大对旅游业的资金投入,为全市旅游业快速、健康发展提供保障。

二是建议壮大旅游龙头,促进全域旅游战略,打造旅游强市。目前南岳区被国家旅游局确定为全国新增“国家全域旅游示范区”创建名录。南岳要充分发挥衡阳乃至大湘南的龙头作用,主动融入到区域合作中,最大程度带动区域旅游发展,同时获得自身的完善。衡阳要以南岳区为龙头,以旅游业为优势产业,抢抓旅游业发展新机遇,由上而下加强重视,形成部门合力,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进衡阳经济社会协调发展。

三是建议加大旅游资源开发力度,打造精品景区。衡阳具有很多高品质的旅游资源,由于开发深度不够、管理服务措施不到位等情况导致旅游接待人数不达标,等级景区的数量偏少、增长速度落后。对此,要在科学保护旅游资源的基础上,对各县市区“养在深山人未识”的特色景点进行有效整合和深度开发,全面提升衡阳旅游综合竞争力。全市要全面布局,根据各县市区实际情况“度身定制”适宜的发展对策,打造区域精品景区,以“一村一品”、“一县一景”带动全域旅游的发展。

四是建议探索“政府引导、企业承办、市场化运作”的办节模式。政府在办节中应转变观念和职能,把举办节庆提升为经营节庆产业,政府发挥并加强对节庆活动的宏观管理和指导,起监督、引导作用,为节庆提供公共服务保障,节庆策划、运作则由专业节庆公司完成,实际操作全部由市场来完成,使节庆组织运行市场化、专业化、非政府化。要通过知名度和影响力,吸引大企业参与,形成“以节养节”的良性循环发展模式。同时旅游节庆市场化运作需要培育一批专业性经营公司和人才,鼓励建立中介服务企业,支持和保护市场化运作过程中催生的专业办节公司。培养和引进旅游节庆的中高级人才,推动旅游节庆活动更好发展。

五是建议加强专项资金管理,加快预算执行进度,进一步提高专项资金使用效益。

六是建议严格遵守政府采购的相关规定,对于达到政府采购金额标准的工程、货物和服务应采尽采,完善申请、审批、验收等各环节的风险控制,提高政府采购资金的效率和效果。

七是建议与相关方做好衔接工作,加快未动工项目进度,确保早日按质按量完工后发挥效益。